W doktrynie niedookreślone... przepisy oświatowe

Wiele osób komentujących poprzedni artykuł (z całym szacunkiem do nich) nie zna się na obowiązującym w Polsce prawie oświatowym. Dlatego łatwo grać na ich emocjach używając słów kluczy. W tym przypadku są to publiczne pieniądze w zestawieniu z katolicyzmem. Co gorsza prawdopodobnie zupełnie nieprzypadkowo zestawiono dwie różne szkoły katolickie, w tym jedną będącą obiektem niedawnych sensacyjnych informacji. Tyle wystarczy, by wyrażać niepochlebne, często agresywne opinie. Może więc warto w możliwie uproszczony sposób pokazać system z jego wadami. Którego zapisy ustawowe w samej doktrynie i orzeczeniach sądów uznawane są jako niedookreślone. Co ciekawe ta niespójność i niedookreślenie, to symbole systemu i dotyczą nie tylko decyzji o powołaniu szkół publicznych. Same wyroki wydają się być równie niejednoznaczne. Chociaż pewna tendencja orzecznicza w podobnych sprawach w całej Polsce się utrzymuje. 

Najważniejszym aktem prawnym w tym przypadku jest oczywiście ustawa Prawo Oświatowe, którą uzupełnia szereg rozporządzeń o charakterze wykonawczym. Artykuł 88 tej ustawy reguluje przesłanki zgodnie z którymi można powoływać szkoły publiczne, dla których organem prowadzącym jest inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego. Zgodne z jego brzmienie "założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga: zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty".

Wniosek o udzielenie zezwolenia składa się wraz z projektem aktu założycielskiego i statutu. Musi zawierać dane niezbędne do wpisania szkoły lub placówki do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej. Składa się go nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić uruchomienie szkoły lub placówki.  

Najbardziej dyskusyjny jest punkt 6, artykułu mówiący, że Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w stosunku do szkół artystycznych - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i warunki udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, tak aby tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne sprzyjało poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie.

Właśnie ten ostatni zwrot jest tym niedookreślonym. Według sądów powszechnych, aby szkoła mogła mieć charakter szkoły publicznej konieczne jest spełnienie łącznie obu warunków, czyli uzupełnienia sieci szkół oraz poprawy warunków kształcenia. To właśnie na ten przepis powołują się często organa wykonawcze miast i gmin odmawiając w drodze decyzji zgody na utworzenie szkoły. Najczęściej przywoływanym argumentem są dane demograficzne. Spadek liczby urodzeń oraz prognozy na kolejne lata. Niezwykle ważny czynnikiem, jest także czynnik fiskalny. Rzeczywiście szkołom publicznym przysługuje dotacja w wysokości kosztów przypadających na jednego ucznia w szkołach prowadzonych przez samorząd. 

Jest ona oczywiście wyższa niż kwota subwencji rządowej. Obecnie w Tomaszowie jest to 146% i o tyle wyższe kwoty na każdego ucznia otrzymują szkoły publiczne niż te prywatne, które pobierają od rodziców czesne. Sposób obliczenia objęty jest skomplikowanym algorytmem, który co roku ulega zmianie. Z uwagi na fakt, ze są to podmioty prywatne kwoty te traktowane są jako dotacja. Podkreślmy tu wyraźnie: dokładnie tyle samo dziecko kosztować będzie w szkole prowadzonej przez miasto. Stwierdzenie, że "Szkoła katolicka pochłania setki tysięcy złotych" jest nieuczciwe i zmanipulowane. 

Prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, niebędące szkołami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości stanowiącej iloczyn kwoty przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego oraz wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1. Wskaźnik uzależniony jest od wydatków samorządu

Sądy wydają bardzo różne orzeczenia w tego rodzaju sprawach. Zawsze jednak w uzasadnieniach wyroku podkreślają, że ustawodawca celowo pozostawił pewną swobodę samorządom. Tego rodzaju zapisy obligują je do bardziej szczegółowej i wnikliwej analizy. Zwłaszcza jeśli decyzja ma zapaść odmowna. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na poniższy komentarz. 

„Ocena dokonywana przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w zakresie „korzystnego uzupełnienia sieci szkół” powinna odnosić się do uchwały podjętej przez organ stanowiący odpowiedniej j.s.t. w sprawie ustalenia planu sieci szkół (art. 39 ust. 5 i 7). Użyte w tym przepisie kryterium jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się zatem wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie rozpoznawanej sprawy. W szczególności należą do nich zarówno względy o charakterze demograficznym, jak i o charakterze fiskalnym (budżetowym) . 

„Korzystne uzupełnienie sieci szkół” oznacza w tym kontekście np. powstanie szkoły podstawowej w miejscowości, w której jej – mimo istniejącego zapotrzebowania społecznego – nie ma, droga zaś do najbliższej szkoły jest dłuższa niż przewidywana w art. 39 ust. 2 droga dziecka do szkoły. Ze względu na nieostry charakter omawianej przesłanki udzielenia zezwolenia niekorzystna dla strony postępowania ocena organu w tym zakresie musi zostać starannie uzasadniona pod rygorem uchylenia decyzji odmownej w postępowaniu sądowym . 

W dotychczasowym orzecznictwie zwrócono szczególną uwagę na charakter tego kryterium rozłączny w stosunku do kryteriów, odpowiednio, zapewnienia warunków zapewniających realizację zadań statutowych oraz kwalifikowanej kadry nauczycielskiej (zob. § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 r.z.s.p.) . Bezsprzecznie jednym z czynników, które pozwalają na ocenę, czy zezwolenie na założenie nowej szkoły lub placówki publicznej będzie korzystnym uzupełnieniem dotychczasowej ich sieci, jest prognoza demograficzna i wynikająca z niej analiza przewidywanej liczby dzieci w wieku dającym uprawnienie do korzystania z danej usługi oświatowej .

 Dobrze uzasadniona ocena w tym zakresie powinna obejmować szczegółowe zbadanie, jakie jednostki oświatowe tego typu lub rodzaju już istnieją na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego właściwej do ich prowadzenia, ilu mają uczniów, ile wolnych miejsc oferują, a także jaki mają program nauczania i zajęcia ponadprogramowe; analiza powinna obejmować kilka ostatnich lat .”

M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 88.

dr hab. Mateusz Pilich

doktor habilitowany nauk prawnych, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; członek Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego; adwokat (niewykonujący zawodu); w latach 1999-2001 pracownik Biura Zarządu Głównego Społecznego Towarzystwa Oświatowego w Warszawie; w latach 2003–2005 wicedyrektor Centralnego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Warszawie.

Według powyższej opinii rzeczywiście wydaje się, że Prezydent Miasta mając na uwadze dane demograficzne i perspektywy pogłębiającego się niżu mógł wydać decyzję odmowną w sprawie powołania do życia publicznej szkoły podstawowej, dla której organem prowadzącym jest Archidiecezja Łódzka. Tyle, że tego rodzaju "werdykt" musiałby zapaść nie tylko na podstawie wspomnianych danych liczbowych, ale również negatywnej opinii Kuratora Oświaty, który jest równocześnie organem odwoławczym dla podmiotu ubiegającego się o wydanie zgody. Czy ktoś wyobraża sobie utrzymanie decyzji Prezydenta, wbrew wcześniejszej opinii Kuratora. Co ciekawe, zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ samorządu terytorialnego od decyzji Kuratora nie może się odwołać. 

Wielu autorów podnosi jednak, że zawężenie kryteriów obejmujące jedynie demografię, jest z gruntu niekonstytucyjne. Uzupełnienie sieci szkół nie może oznaczać jedynie wypełnienia luk związanych z brakiem miejsc. Przytacza się przykłady na przykład Liceów o profilu sportowym oraz czesne, jakie należy płacić w szkołach nie mających statusu szkół publicznych. 

Warto przez chwilę zastanowić się nad innym często podnoszonym zarzutem dotyczącym utrzymywania szkoły ze środków publicznych. 106 uczęszczających do niej uczniów nie uratowałby żadnej z funkcjonujących u nas szkół przed likwidacją, nawet, gdyby wszystkie te dzieci trafiły do jednej placówki. Spadek liczby uczniów w naszych szkołach sięga kilkuset osób, To co najmniej jedna pełna szkoła. Ten trend być może się kiedyś odwróci, jednak obecne prognozy tego nie zapowiadają.. Pytanie więc jakie jest zasadne to takie: utrzymujemy szkołę, czy może jednak dzieci? Dla zobiektywizowania posłużę się raz jeszcze cytatem z powyższego autora 

„Należy jednocześnie podkreślić, iż udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej kreuje dodatkowe zobowiązania prawne dla zakładającego ją podmiotu, gdyż pociąga za sobą obowiązek wypełniania standardów, o których mowa w art. 14 ust. 1. Osoba, której udzielono zezwolenia, powinna w szczególności zapewnić powszechną dostępność szkoły dla ludności oraz nieodpłatność kształcenia. Jeżeli szkole takiej wyznaczony został obwód, to musi ona przyjąć każdego ucznia, jaki zamieszkuje na jego obszarze. W zamian za to od jednostki samorządu właściwej do prowadzenia szkół lub placówek danego typu i rodzaju (na której terytorium szkoła jest prowadzona) otrzymuje dotacje, przeliczeniowo odpowiadające wydatkom bieżącym w szkołach i placówkach samorządowych, chociaż nie ma zapewnionego w ten sam sposób finansowania wydatków o charakterze majątkowym (inwestycyjnym).”

Co to oznacza? Że samorząd redukując liczbę uczniów we własnych szkołach de facto czyni oszczędności. Z kolei niższe koszty zaowocują niższymi dotacjami dla szkoły. Paradoks? Nie jedyny w tym dziwnym oświatowym systemie, w którym nawet najlepsi prawnicy z trudem się odnajdują. 

Argument o tym, że setka dzieci przyczyni się do likwidacji jakiejś szkoły jest równie absurdalny, co nieuczciwy. Niech mi ktoś wyjaśni różnicę, między dziećmi, które samorządowym szkołom odbiera szkoła katolicka, a dziećmi, które trafiają do prywatnej szkoły nauczyciela, który taki właśnie argument podnosi. Nikt nie widzi kolizji argumentacyjnej?